I bygge- og anleggsbransjen er det ofte mer enn to ledd i leverandørkjeden under hovedentreprenør. Selv om enkelte oppdragsgivere har innført egne begrensninger, inneholder dagens regler ingen begrensinger i antallet ledd i leverandørkjeden.
Hovedleverandøren står ansvarlig overfor oppdragsgiver for alle underleveransene. Til tross for dette ønsker oppdragsgivere i enkelte tilfeller å ha en mer direkte kontroll med underleverandørene.
Omstridt forslag
En regel om begrensninger av antall ledd i leverandørkjeden ble også foreslått av Forenklingsutvalgets mindretall ved forenkling av anskaffelsesregelverket for nasjonale kjøp (se NOU 2014:4 «Enklere regler – bedre anskaffelser»).
Det forslaget gikk ut på å sette et tak på maksimalt tre leverandører i kjeden; en hovedleverandør og to ledd av underleverandører. Utvalgets flertall støttet ikke forslaget. Deres begrunnelse var først og fremst at de ikke ønsket flere hensyn inn i anskaffelsesregelverket.
Til tross for ovennevnte har forslaget nå blitt fremmet på nytt, og foreslås også innatt i forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene.
Bakgrunn for foreslåtte endringer
Det er skrevet og sagt masse om kriminalitet i arbeidslivet og at dette er en økende utfordring – særlig innen bygge- og anleggsbransjen.
Arbeidslivskriminalitet omfatter handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsvilkår, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, og på en måte som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen. Konsekvensene er alvorlige for de enkelte arbeidstakere som berøres, for virksomhetene, for næringslivet og for samfunnet som helhet.
Det er ofte et problem å holde oversikt over hva som skjer nedover i systemet, og det er nederst i kjeden at kontrollen er mest krevende. Erfaringsmessig er det også nederst i kjeden en finner minst bruk av lærebedrifter, tariffavtaler og skikkelige lønns- og arbeidsvilkår.
Faren for økonomisk kriminalitet og sosial dumping er særlig til stede der det er lange leverandørkjeder. En begrensning i antall kontraktsledd vil kunne gjøre det lettere å føre kontroll og ha kommunikasjon med de enkelte ledd i kjeden.
Ettersom det kan være sammenheng mellom antall ledd i kjeden og arbeidslivskriminalitet, er der foreslått begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden. Det er i denne forbindelse også presisert i forslaget at det allerede er flere oppdragsgivere som stiller denne typen krav i sine bygge- og anleggskontrakter.
Hvilke kontrakter omfattes av forslaget
Foreslåtte begrensninger i leverandørledd gjelder bygge- og anleggsbransjen, og renholdsbransjen. Videre gjelder forslaget kontrakter med en anslått verdi over 1 million kroner ekskl. mva. for statlige oppdragsgivere og over 1,55 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere. Terskelverdien vil bli justert i henhold til den alminnelige terskelverdioppdateringen som skjer hvert andre år.
Det ikke gitt at det er noen sammenheng mellom kontraktens størrelse og uryddighet ved bruk av underleverandører. Det er heller ofte tvert imot, og det virker som om flere av de store entreprenørene ligger foran det offentlige i arbeidet med å begrense leverandørkjedenes lengde.
For øvrig vil det ofte være naturlig at leverandøren selv utfører det meste av arbeidet i kontrakter av mindre verdi. Lange leverandørkjeder i disse kontraktene vil nettopp være en indikasjon på arbeidslivskriminalitet uavhengig av terskelverdiene.
Bergen kommune har for eksempel foreslått strengere terskelverdier med kr 500 000. Det gjenstår å se hva som blir vedtatt.
Kan får store konsekvenser for mindre aktører
Et absolutt krav vil kunne ramme flere seriøse underleverandører og begrense mulighetene til offentlige oppdrag for mange. Dette vil kunne særlig få betydning for bransjer som normalt er underleverandører, som blikkenslagere, flisleggere, elektrikere, murere, rørleggere mv.
Absolutte krav vil også ramme hardere på mindre steder, der det ofte er flere mindre aktører og flere ledd i leveransekjeden, enn i store byer der det er større aktører med alle «fag» i samme bedrift.
Unntak fra begrensning
I enkelte kontrakter kan det være behov for lengre leverandørkjeder, enten for å sikre konkurranser eller for å sikre gjennomføring av kontrakten til rett tid. Det kan for eksempel være tilfeller der oppdragsgiver kjenner markedet og vet at det ikke vil bli tilstrekkelig konkurranse dersom det ikke åpnes for flere ledd, eller så kan det skje noe uforutsett i kontraktsfasen som nødvendiggjør bruk av flere ledd.
Blant annet av nevnte grunner er det foreslått en unntaksregel for de tilfeller der oppdragsgiver ser behovet for lengre kontraktskjeder i en av følgende tilfeller der det er nødvendig:
- for å sikre tilstrekkelig konkurranse eller
- for å få gjennomført en kontrakt
Veien videre
Høringsfristen til forslaget til Nærings- og fiskeridepartementet gikk ut den 22. januar. Det antas at det vil komme flere innspill til forslagene, både fra oppdragsgiversiden og forhåpentligvis også fra leverandørsiden. Dette både knyttet til den absolutte regel og terskelverdiene.
Dersom det først skal innføres en regel, er vi av den oppfatning at det ikke bør innføres et absolutt krav. Det bør overlates til oppdragsgiver om det faktisk skal settes begrenser for antall ledd i den konkrete anskaffelsen. Dette i tråd med den praksis som foreligger i dag.
Det er forventet at de nye anskaffelsesreglene vil bli vedtatt og tre i kraft i løpet av høsten 2016.